Delna: lobēšanas atklātība mazinās korupciju
Foto: Delna: lobēšanas atklātība mazinās korupciju
Biedrība "Sabiedrība par atklātību – Delna" (turpmāk – Delna) ir veikusi pētījumu "Lobēšanas atklātība Latvijā" (turpmāk – pētījums) par lobēšanas procesu, tiesisko ietvaru un praksi Latvijā no atklātības, ētiskuma un vienlīdzības principu aspekta. Delna secina, ka lobēšanas atklātības nodrošināšanā Latvijai jāpilnveido virkni normatīvo aktu un jāmaina uztvere par lobēšanas lomu demokrātijā.
Saskaņā ar pētījumā izmantoto Transparency International izstrādāto metodiku, kas izvērtē, cik caurskatāmas, atvērtas un godīgas ir ar lobēšanu saistītās darbības no lobētāju un publiskā sektora puses, Latvija saņem 39% attiecībā uz ieviestajiem mehānismiem un drošības līdzekļiem caurskatāmības, integritātes (ētiskuma / godaprāta) un vienlīdzīgas piekļuves publisko lēmumu pieņēmējiem. Pētījums paralēli ir veikts 19 Eiropas Savienības dalībvalstīs un reģionālais ziņojums tiks publicēts martā.
Pētījumā, apskatot lēmumu pieņemšanas procesu no tiesiskā ietvara un prakses viedokļa, Latvijā iespējas piekļūt lobētājiem pie informācijas un publiskā sektora prakse publicēt informāciju vai būt pieejamiem ir novērtēta apmierinoši (50%). Vērtējums norāda uz to, ka esam ieviesuši zināmu regulējumu, bet netiek nodrošināta tā atbilstoša izpilde. Ņemot vērā, ka Latvijā neeksistē lobētāju reģistrs un informācija par to interesēm nav apkopota vai pieejama, tad esam saņēmuši kopvērtējumā ļoti zemu novērtējumu lobēšanas atklātības nodrošināšanā. Lobēšanas atklātība novērtēta ar 28% no 100%.
Integritāte jeb ētika/godaprāts ir novērtēts ar 43%. Rezultāts veidojās no augsta novērtējuma par publiskā sektora darbinieku ētikas kodeksu esamību, nevis tādēļ, ka tie tiek patiesi ievēroti, bet gan tādēļ, ka sadarbība ar lobētājiem ir atrunāta Interešu konflikta novēršanas likumā (67%). Privātajā sektorā ētikas kodeksi (nozaru asociācijas, korporācijas, u.c.) ir sastopami ar vien biežāk, tādēļ piešķirts vidējs vērtējums (50%), bet vissliktāk šajā kategorijā tika vērtētas likuma normas, kas nosaka nodarbinātības ierobežojumus amatpersonām un lobētājiem (33%).
Vērtējot lobētāju iespējas vienlīdzīgi piekļūt institūcijām un dalībai lēmumu pieņemšanas procesā, tika saņemts augsts vērtējums - 48%. Tas veidojās no vērtējuma par konsultantu un sabiedrības iesaistes iespējām lēmumu pieņemšanas procesā (75%), kas saistīta ar ļoti atvērtas valsts pārvaldes veidošanas procesu pēdējo gadu laikā. Padomnieku un ekspertu grupu daudzveidība gan novērtēta salīdzinoši zemu, jo tajās iekļūt nav tik vienkārši (20%).
Delnas direktors Gundars Jankovs norāda, ka centieni panākt jebkāda regulējuma ieviešanu, lai nodrošinātu lobēšanas atklātību ir bijuši nesekmīgi. "Piedāvātie risinājumi, pirmkārt, nav guvuši politiķu atbalstu, jo tie paredzēja lielākoties atbildību no publiskā sektora puses, kā arī netika paredzēts finansējums atklātības nodrošināšanai. Pats galvenais, ka klasiski tika pieļauta kļūda - regulējums tapa nevis pēc sabiedrības pieprasījuma vai iesaistīto pušu pieprasījuma pēc atklātības un konsekventas iesaistes, bet no institūcijas, kuras uzdevums ir novērst korupciju," skaidro G.Jankovs.
Lobēšana ir jebkura tieša vai netieša komunikācija ar publiskās pārvaldes amatpersonām, politikas lēmumu pieņēmējiem vai viņu pārstāvjiem ar mērķi ietekmēt publisko lēmumu pieņemšanu kādas organizētas grupas vārdā vai pārstāvniecībā. Latvijā, līdzīgi, kā citās Eiropas valstīts, apmēram 50% no sabiedrības domā, ka vara ir koncertēta šauru interešu lokā. Par to liecina aizdomu un noslēpumainības ēna dažādu likumprojektu virzībā, piemēram, aizsargjoslu, vēja parku, mazo elektrostaciju, atkritumu apsaimniekošanas, banku regulējuma, uzturēšanās atļauju, ātro kredītu, valsts budžeta sadales u.c. Par to liecina arī lēmumu pieņemšanas centralizācija, piemēram, Koalīcijas padomē, dažādos ministriju departamentos pie publisko iepirkumu sagatavošanas. Ja lobēšana ir slēpta, tad zaudētāji ir sabiedrība un valsts ekonomika kopumā. Aktīvākā lobēšana notiek uz lēmumiem, kas saistītas ar infrastruktūru (atkritumi, enerģētika u.c.), ietekmē valsts budžeta ilgtermiņa investīcijas vai sfēras ar stingru regulējumu (tabaka, alkohols, azartspēles u.c). Apzinoties, ka pēdējo 20 gadu laikā paradumi, izmantot kriminālas metodes, tirgojoties ar ietekmi un maksājot kukuļus, mainās uz daudz demokrātiskiem un ētiskākiem lobēšanas principiem arī lobētāja profils ir mainījies. Transparency International norāda, ka mūsdienās lobētāji var būt ne tikai profesionāli lobētāji, bet arī privātā sektora pārstāvji (štata lobētāji), publisko attiecību konsultanti, nevalstisko organizāciju pārstāvji, uzņēmumi, nozaru/ profesionāļu apvienības, arodbiedrības, domnīcas, juridisko pakalpojumi sniedzēji, reliģiskas organizācijas un pētnieki.
Lobēšanai ir jābūt cīņai ar argumentiem un viedokļiem, nevis lēmumu pieņēmējiem jāgaida materiāli labvēlīgi žesti vai jāvirza "draugu" rosinātie priekšlikumi. Kā labo piemēru var minēt dažādas nevalstiskās organizācijas, kuras ir panākušas pozitīvas pārmaiņas sabiedrībā, izmantojot ētiskas lobēšanas metodes.
Galvenās rekomendācijas:
1. Atzīšana, ka lobēšana un lobētāji ir normālu demokrātijas procesu daļa, uzlabojot esošos tiesību aktus un īpašu uzmanību vēršot uz tirgošanās ar ietekmi definēšanas un pierādījumu apjoma pārskatīšanu.
2. Lēmumu pieņemšanas procesu caurskatāmības nodrošināšana, uzlabojot likumdošanas dokumentāciju un tās ieviešanu, t.sk., valsts amatpersonām un deputātiem būtu jāziņo par lobētāju piedāvājumu virzīšanu.
3. Valsts amatpersonu, deputātu un ar tiem saistīto publiskajā sektorā strādājošo godaprāta un ētikas uzlabošanu, nodrošinot apmācību, uzlabojot interešu konfliktu deklarēšanu un nodrošinot izpētes kapacitāti Saeimas līmenī, lai palielinātu deputātu viedokļu neatkarību.
4. Mazināt korupcijas un tirgošanās ar ietekmi riskus publiskajos iepirkumos.
Delna plāno vērsties atbildīgajās iestādēs, lai informētu par izstrādātajiem priekšlikumiem un meklētu kopīgus risinājumus tiesību aktu uzlabošanai, lai nodrošinātu lobēšanas atklātību, lēmumu pieņemšanas izsekojamību un mazinātu valsts nozagšanas riskus.
Par pētījumu: Transparency International, kuras nodaļa Latvijā ir Delna, veica pētījumu par lobēšanas praksi un atklātību 19 Eiropas Savienības valstīs projekta "Lobēšanas atklātība: Nē, noslēpumainībai Eiropas politikā" ietvaros. Lai aprakstītu lobēšanas praksi Latvijā, tika veiktas 17 intervijas ar dažādiem jomas profesionāļiem, ekspertiem, bijušajām un esošajām amatpersonām.
Pētījums tapis ar Eiropas Savienības Prevensijas un cīņas pret korupcijas programmas finansiālo atbalstu.
Paplašināts teksts medijiem pielikumā.
Plašāka informācija:
Gundars Jankovs
Sabiedrības par atklātību – Delna, Transparency International Latvijas nodaļas direktors
A.Čaka ielā 49-4, Rīga, LV 1011
Kontakti: (+371) 67285585, Mob.: (+371) 26672234, ti@delna.lv
www.kandidatiuzdelnas.lv, www.delna.lv, www.draugiem.lv/delna, www.facebook.com/biedribadelna, https://twitter.com/delna_lv
Pētījuma "Lobēšanas atklātība Latvijā" kopsavilkums masu medijiem
Lobētāja definīcija tiek paplašināta
Lobēšana ir jebkura tieša vai netieša komunikācija ar publiskās pārvaldes amatpersonām, politikas lēmumu pieņēmējiem, vai viņu pārstāvjiem ar mērķi ietekmēt publisko lēmumu pieņemšanu kādas organizētas grupas vārdā vai pārstāvniecībā. Lielākās izmaiņas, ko atklāj pētījums ir lobētāja definīcija, kas paredz, ka lobētāji var būt ne tikai profesionāli lobētāji, bet arī privātā sektora pārstāvji (štata lobētāji), publisko attiecību konsultanti, nevalstisko organizāciju pārstāvji, uzņēmumi, nozaru/ profesionāļu apvienības, arodbiedrības, domnīcas, juridisko pakalpojumi sniedzēji, reliģiskās organizācijas un pētnieki. Lai arī nevalstiskās organizācijas un sociālos partnerus var uzskatīt par tādām organizācijām, kuras nodrošina savas darbības atklātību, Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja redzeslokā ir nonākuši aizdomīga informācija par to, ka tiek lobētas organizācijas biedru vai dibinātāju personīgas intereses.
Vara tiek koncentrēta šauru interešu lokā
Transparency International Globālais korupcijas barometrs (2013) norāda, ka 71% Latvijas iedzīvotāju uzskata, ka viņu valdību vada dažas lielas organizācijas, Eiropā kopumā 50% iedzīvotāji uzskata līdzīgi. Par to liecina aizdomu un noslēpumainību ēna dažādu likumprojektu virzībā, piemēram, aizsargjoslu, vēja parku, mazo elektrostaciju, atkritumu apsaimniekošanas, banku regulējuma, uzturēšanās atļauju, ātro kredītu, valsts budžeta sadalē, u.c. Par to liecina arī lēmumu pieņemšanas centralizācija, piemēram, Koalīcijas padomē, dažādos ministriju departamentos pie publisko iepirkumu sagatavošanas. Tā pat tiek piešķirts lielāks svars esošajā tiesiskajā regulējumā dažādām organizācijām, piemēram, sociālajiem partneriem, Latvijas Pašvaldību savienībai. Pētījums arī atklāj cik vidēji maksā lēmuma apturēšana vai virzīšana Saeimā.
Slēptas lobēšanas lielākie zaudētāji ir sabiedrība, kā arī valsts ekonomika kopumā
Ja lobēšana ir aizklāta un necaurspīdīga, tad zaudētāji ir:
Lēmumu pieņēmēji, jo uzticība demokrātijas realizētājiem samazinās;
Iedzīvotāji, jo lēmumi savtīgās interesēs negatīvi ietekmē iedzīvotāju dzīves kvalitāti;
Uzņēmēji - valsts reputācija dažādos starptautiskos reitingos tiek vērtēta zemu, jo pastāv augsti politiskie riski;
Latvijas ekonomika un reputācija - ietekmē negatīvi investoru lēmumus izvēlēties Latviju, kā valsti, kurā investēt.
Ja lobēšana ir atklāta un izsekojama, tad ieguvēji ir:
Sabiedrība, jo tiek sagatavots atbilstošāks regulējums;
Publiskā pārvalde spēj nodrošināt normatīvo aktu kvalitāti;
Lēmumu pieņēmēji, jo palielinās sabiedrības uzticēšanās.
Tirgošanos ar ietekmi jāpadara reāli pierādāmu
Līdz šim neviens kriminālprocess nav nonācis līdz iztiesāšanai par tirgošanos ar ietekmi. Kā norāda vairāki jomas profesionāļi, kas nebaidās sevi atklāti saukt par lobētājiem, tad metodes, kuras tika izmantotas deviņdesmitajos gados – kukuļdošana, stipendijas, materiāli labumi, dāvanas, citi nemateriāli labumi, ir jānosoda gan lēmumu pieņēmējiem, gan sabiedrībai, bet vainīgie jāsauc pie atbildības. Lai arī šodien shēmas ir kļuvušas rafinētākas un dārgākas, lobēšanai ir jābūt cīņai ar argumentiem un viedokļiem, nevis lēmumu pieņēmējiem jāgaida materiāli labvēlīgi žesti vai jāvirza "draugu" rosinātie priekšlikumi.
Jāvienojas, kas ir neētiskas lobēšanas metodes un kā tās izskaust
Metodes, kuras izmanto lobētāji – interešu pārstāvniecība, komunikācija un informācijas nodošana, partnerību veidošana ar citām jautājumā iesaistītām pusēm, ekspertīze un konsultācija par lēmumu pieņemšanas procesu (informācijas iegūšana no lēmumu pieņēmējiem), argumentācijas izstrāde (pastāv iespēja, ka klients pats pieņem lēmumu ko tālāk ar sagatavoto informāciju dara), lēmumu pieņemšanas panākšana (rada vislielāko risku attiecībā uz tirgošanos ar ietekmi un korupciju), starpniecība resursu sadalē – organizēt ziedojumus politiskām partijām, lai pieņemtu konkrētu lēmumu un citas darbības, kas ir uzskatāmas par tirgošanos ar ietekmi. Jānorāda, ka lēmumu pieņēmēja pusē ir izšķirties vai viņš izprot, iesaistās un izdara kaut kādas darbības šo metožu iespaidā.
Nevis kontaktēšanās ar lobētājiem ir problēma, bet neatklāta un nepamatota priekšlikumu virzība
Visdiskutētākās metodes līdz šim ir bijušas par saziņu ar lēmumu pieņēmējiem, izmantojot ietekmīgus draugus vai partijas biedrus, lai panāktu lēmumu par labu lobētājam. Šī pieeja attālina sabiedrību no publiskās pārvaldes un rada aizdomas. Tajā pašā laikā, regulējums būtu jāorientē uz konkrētu lēmumu pieņēmēju rīcību šo kontaktu iespaidā, nosakot informācijas atklāšanu, kā obligātu. Būtiski norādīt, ka bieži vien nevalstiskās organizācijas un normāls lēmumu pieņemšanas process tiek izmantotas kā aizsegs noteiktu biznesa interešu realizācijai, tādēļ ir svarīga lēmumu pieņēmēju spēja izprast jautājumu būtību un strādāt ar lobētāju informāciju.
Jomas, kuras visvairāk lobē – stingi regulētas, ar augstu ekonomisko ietekmi, publiskie iepirkumi
Visefektīvākie lobētāji Latvijā ir finanšu sektorā (94%), enerģētikas sektorā (87%) un lauksaimniecībā (87%). Gan privātais, gan NVO sektors tiek uzskatīti par efektīviem lobētājiem lauksaimniecības un finanšu jautājumos, un pirmais tika augstāk vērtēts arī attiecībā uz enerģētikas jautājumiem. llgtermiņa lobēšana notiek attiecībā tieši uz tām rīcībpolitikas jomām, kas ir pakļautas stingrai regulācijai (piemēram, banku sektors, azartspēles, alkohols) un publiskā sektora budžeta investīcijām (piemēram, infrastruktūra), vai abām divām (piemēram, enerģētika). Piecas līdz sešas galvenās ministrijas, kas saistītas ar ekonomikas nozaru un uzņēmējdarbības regulāciju, kopā ar Saeimu un tās pastāvīgajām komisijām, ir galvenie lobēšanas aktivitāšu mērķi, tādās jomās kā IT, būvniecība, atkritumu apsaimniekošana un veselības aprūpe.
Lobētāji intervijās apgalvoja, ka visaktīvākās lobēšanas aktivitātes ir manāmas tieši pirms vēlēšanām saistībā ar likumiem, kas regulē akcīzes preces, azartspēles, publiskos iepirkumus, vides aizsardzību un būvniecību. Politiskās partijas pieprasa ziedojumus priekšvēlēšanu kampaņām, un par samaksu politiķi nemaina likumus, kas reglamentē šīs nozares. To organizē partiju cilvēki, kas ir atbildīgi par līdzekļu piesaisti. KNAB pārstāvis apstiprināja, ko intervijās ir teikuši lobētāji: "Politiķi pārdod savus pakalpojumus. Un uzņēmumi, kas to var atļauties (protams, ne visi), tos pērk." Naudas daudzums, kas minēts attiecībā uz likumdošanas procesa ietekmēšanu, atšķiras, bet skaitļi, ko nosauc lobētāji un apstiprina esošie un bijušie publiskās pārvaldes darbinieki, svārstās ap 150’000 eiro.
Publiskie iepirkumi ir sfēra, kurā notiek visvairāk lobēšanas aktivitāšu, jo tā ir iespēja nokļūt tuvāk valsts naudai, tieši un ātri ietekmējot uzņēmējdarbības rezultātus. 37% uzņēmējdarbības sfēras pārstāvju Latvijā uzskata, ka korupcijas dēļ viņi nav uzvarējuši kādā publiskā iepirkumā ES pēdējo trīs gadu laikā (ES vidēji 32%).
Lobēšanas veiksmes stāsts – nevalstiskās organizācijas
Pētījumā tiek aprakstītas arī dažas daudzsološas lobēšanas darbības, piemēram, no nevalstiskā sektora lobētāju puses, gan portāls Mana balss, Valmieras kopienu fonds, Latvijas Hepatīta biedrība, dažādas nozaru asociācijas u.c. organizācijas.
Lobētāju profesionalitāte – zema
Latvijā nevar runāt par lobēšanas industriju, bet par dažiem profesionāļiem vai nevalstiskajām organizācijām, kurās strādā profesionāļi, kuriem ir kompetences, lai šo darbu veiktu. Tie pārzina lēmumu pieņemšanas procesu, argumentācijas mākslu, spēj rakstīt pārliecinošus atzinumus, jo ir arī juridiskā kompetence, māk veidot attiecības ar medijiem. Šādus profesionāļus izglītības iestādes negatavo, tādēļ tie nāk no publiskā sektora vidus, nevalstiskajām organizācijām. Pateicoties Interešu konflikta novēršanas likuma "caurumiem", ir iespējams "ceļot" no atbildīgām publiskā sektora pozīcijām uz privātā sektora atbildīgiem amatiem, izmantojot savas zināšanas par valsts veidoto politiku, kā arī kontaktus publiskajā sektorā šo organizāciju labā.
Galvenās rekomendācijas:
1. Atzīšana, ka lobēšana un lobētāji ir normālu demokrātijas procesu daļa, t.sk. jāveic grozījumi Krimināllikumā, lai skaidrotu tirgošanās ar ietekmi jēdzienu un nošķirtu to no likumīgām lobēšanas formām.
2. Lēmumu pieņemšanas procesu caurskatāmības nodrošināšana, uzlabojot likumdošanas dokumentāciju un tās ieviešanu, t.sk., valsts amatpersonām un deputātiem būtu jāziņo par lobētāju piedāvājumu virzīšanu. Valsts amatpersonām nebūtu atsevišķi jāziņo par kontaktiem ar lobētājiem, ja lobētājs ir reģistrēts valdības administrētā platformā un atklāj prasīto informāciju.
3. Sabiedrības piekļuves informācijai uzlabošanu, piemēram, informācijas par valsts iestāžu apmeklētājiem atklāšanu;
4. Valsts amatpersonu, deputātu un ar tiem saistīto publiskajā sektorā strādājošo integritātes uzlabošanu, nodrošinot apmācību, uzlabojot interešu konfliktu deklarēšanu un nodrošinot izpētes kapacitāti Saeimas līmenī, lai palielinātu deputātu viedokļu neatkarību. Piemēram, a) deputātu un frakciju padomniekiem, deputātu palīgiem un jebkuriem citiem deputātu un Saeimas darbiniekiem būtu jādeklarē savi interešu konflikti un jāatklāj informācija par attiecībām ar lobētājiem; b) uzlabot Interešu konflikta novēršanas likumu, aizliedzot amatpersonām savienot valsts amatpersonas darbu ar amatu organizācijā, kas ir iesaistīta lobēšanā.
5. Mazināt publisko iepirkumu sagatavošanas korupcijas un tirgošanās ar ietekmi riskus.
Par pētījumu
Transparency International, kuras nodaļa Latvijā ir Delna, veica pētījumu par lobēšanas praksi un atklātību 19 Eiropas Savienības valstīs projekta "Lobēšanas atklātība: Nē, noslēpumainībai Eiropas politikā" ietvaros. Projektā tika izmantotas kvalitatīvas un kvantitatīvas metodes, lai apkopotu informāciju un izdarītu secinājumus, kā arī sniegtu rekomendācijas. Kvantitatīvās metodes ietvaros tika izstrādāti 65 jautājumi par lobēšanas atklātības, ētiskuma un vienlīdzības nodrošināšanas tiesisko ietvaru un praksi. Lai aprakstītu lobēšanas praksi Latvijā, tika veiktas 17 intervijas ar dažādiem jomas profesionāļiem, ekspertiem, bijušajām un esošajām amatpersonām. Dažas intervijas atspoguļotas, ievērojot intervētāju anonimitāti.
Projekta ietvaros plānots publicēt reģionālo pētījumu un trīs atsevišķu tēmu lobēšanas prakses ziņojumus:
1. Pilsoniskās iniciatīvas, kas atklāj lobēšanas praksi publiskajā sektorā pasaulē;
2. Lobēšanas pašregulācija privātajā sektorā Eiropā;
3. Lobēšanas tiesiskais ietvars ES dalībvalstīs.
Pētījums tika veikts no 2014.gada aprīļa līdz 2014.gada oktobrim.
Pētījums tapis ar Eiropas Savienības Prevensijas un cīņas pret korupcijas programmas finansiālo atbalstu. Projekta kopējo realizāciju nodrošina arī Sabiedrības integrācijas fonda līdzfinansējums.
Plašāka informācija par projektu kopumā:
Agnija Jansone
Sabiedrības par atklātību – Delna, Transparency International Latvijas nodaļas Projektu vadītāja
A.Čaka ielā 49-4, Rīga, LV 1011
Kontakti: (+371) 67285585, Mob.: (+371) 28441122, ti@delna.lv
www.kandidatiuzdelnas.lv, www.delna.lv, www.facebook.com/biedribadelna, https://twitter.com/delna_lv
