Juristi vērtē Gazprom klauzulas tiesiskos aspektus
Foto: Juristi vērtē Gazprom klauzulas tiesiskos aspektus
Likumdošana Līdzšinējais nozares regulējums, arī Gāzes direktīva, ir vērsts uz potenciālo konkurenci, respektīvi, uz tādu apstākļu radīšanu, kas veicinātu konkurenci dabasgāzes iekšējā tirgū, vēstī "Jurista Vārds".
ES enerģētikas komisārs Andris Piebalgs nesen publiski paudis neizpratni par Latvijas negatīvo nostāju pret Eiropas Komisijas piedāvāto ES Elektroenerģijas un dabasgāzes tirgus trešo likumdošanas paketi.1 Šajā rakstā autors no tiesiskā aspekta aplūkos galvenos jauninājumus Komisijas piedāvājumā, proti, pārvades sistēmu un pārvades sistēmas operatoru īpašumtiesību nošķiršanu, kā arī ierobežojumus trešo valstu personām kontrolēt pārvades sistēmas vai to operatorus.
Šobrīd Eiropas Savienībā ir spēkā tā sauktā Elektroenerģijas un dabasgāzes tirgus otrā likumdošanas pakete, kurā ietilpst arī 2003. gada 26. jūnija Direktīva 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 98/30/EK atcelšanu,2 turpmāk - Gāzes direktīva (šī likumdošanas pakete vienlaikus regulē arī elektroenerģijas iekšējo tirgu, piemērojot līdzīgus principus un noteikumus3).
Spēkā esošais regulējums noteic, ka "tīkla ekspluatācijai jābūt juridiski un funkcionāli nošķirtai no piegādes un ražošanas darbībām".4 Tomēr Komisija norāda, ka līdzšinējā pieredze liecina par trim galvenajām problēmām esošajā regulējumā:
a) pārvades sistēmas operators pret uzņēmumiem, ar kuriem tas saistīts, var attiekties labāk nekā pret konkurējošām trešajām personām;
b) nav iespējams garantēt nediskriminējošu piekļuvi informācijai;
c) integrētā uzņēmumā ir izkropļoti investēšanas stimuli.5
Ņemot vērā šos argumentus, Komisija piedāvā grozīt Gāzes direktīvu, lai novērstu minētās problēmas. Savukārt, lai izvērtētu "jaunās" Gāzes direktīvas saturu, šajā rakstā tuvāk tiks aplūkoti nošķiršanas veidi un to īpašības, kā arī izvērtēts tā sauktās "Gazprom" klauzulas saturs.
Piegādes tīkli un vertikāli integrēti uzņēmumi
Gan dabasgāzes, gan arī elektroenerģijas piegādes nozares galvenā specifika ir atkarība no fiksētiem piegādes tīkliem - angliski šīs nozares apzīmē kā network-bound sectors. Minētās nozares raksturo šādas papildu pazīmes:
a) piegādes tīkli ir dabisks monopols vai de facto monopols;
b) milzīgās investīcijas, kas nepieciešamas jaunu piegādes tīklu izveidei, kā arī stingrie vides aizsardzības un drošības ierobežojumi padara šo tīklu dublēšanu ekonomiski neizdevīgu un grūti īstenojamu;
c) pieeja piegādes tīkliem un to savstarpēja saslēgšana ir būtisks priekšnoteikums jaunu dalībnieku ienākšanai tirgū;
d) piegādes tīkli ir vitāli svarīgi ekonomikas attīstībai.6
Turklāt gan dabasgāzes, gan arī elektroenerģijas piegādes nozarēs pamatā darbojas vertikāli integrētie uzņēmumi (vertically integrated undertakings). Kā skaidro Komisija, vertikāli integrēts uzņēmums vienlaikus darbojas gāzes ražošanas vai piegādes jomā un:
a) piegādes tīklu pārvalde notiek tās pašas juridiskās struktūras ietvaros; vai
b) piegādes tīklu pārvaldi realizē juridiski nošķirts piegādes tīklu uzņēmums, kuru kontrolē ražošanas vai piegādes uzņēmums vai mātesuzņēmums, kas kontrolē ražošanas vai piegādes uzņēmumu, vai arī
c) nošķirts piegādes tīklu uzņēmums kā mātesuzņēmums kontrolē ražošanas vai piegādes uzņēmumu kā meitasuzņēmumu.7
Ja minētais tiek skatīts EK Līguma 2. panta kontekstā, ir skaidrs, ka Komisijai nevar būt pieņemama pašreizējā situācija ar piegādes tīkliem un Komisijas iejaukšanās, radot jaunu regulējumu, ir neizbēgama un pašsaprotama.
Būtiskās infrastruktūras doktrīna, nošķiršana un regulatora uzraudzība
Līdzšinējais nozares regulējums, arī Gāzes direktīva, ir vērsts uz potenciālo konkurenci, respektīvi, uz tādu apstākļu radīšanu, kas veicinātu konkurenci dabasgāzes iekšējā tirgū. Ja iekļūšana tirgū ir vienkārša un ja tās izmaksas ir mazas, tad radīsies iespējamie konkurenti, kas iesaistīsies tirgū, cenām kļūstot pārāk augstām, tādējādi panākot cenu līmeņa samazināšanu konkurences ceļā.8
Šo rezultātu var sasniegt, radot konkurenci pārvades tīkla ietvaros vai starp pārvades tīkliem, vai arī radot konkurenci par pārvades tīkliem. Lai veicinātu konkurenci dažādās nozarēs, to skaitā arī dabasgāzes piegādē, var izmantot būtiskās infrastruktūras doktrīnu (essential facilities doctrine), nošķiršanu (unbundling), kā arī regulatora uzraudzību.
Sealink lieta labi ilustrē būtiskas infrastruktūras doktrīnu. Uzņēmums, kam piederēja osta un prāmju līnija, izmantojot savu īpašo stāvokli (ostas īpašnieks), radīja dažādus šķēršļus citam uzņēmumam, kas arī vēlējās atvērt prāmju līniju tajā pašā maršrutā. Komisija secināja, ka šajā gadījumā pirmajam uzņēmumam pieder būtiska infrastruktūra jeb "infrastruktūra, bez kuras tās īpašnieka konkurentiem ir liegta iespēja piedāvāt savus pakalpojumus klientiem, un piekļuves liegšana šai infrastruktūrai uzskatāma par dominējošā stāvokļa izmantošanu".9
Tā kā dominējoša stāvokļa izmantošana ir pretrunā EK Līguma 82. pantam, būtiskas infrastruktūras īpašniekam jāgarantē pieeja šai infrastruktūrai citām personām, kas to vēlas izmantot, ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādus tas attiecina uz sevi. Tomēr jānorāda, ka būtiskas infrastruktūras doktrīna vērsta uz konkurences radīšanu pārvades tīkla ietvaros, tā ir piemērojama tikai konkrētiem gadījumiem un tai nav tūlītējas un visaptverošas ietekmes uz tirgu. Tādēļ nepieciešami citi līdzekļi konkurences veicināšanai.
Dabasgāzes un elektroenerģijas piegādes nozarēs ir ieviesta dažādu līmeņu nošķiršana (unbundling). Vienkāršākais nošķiršanas veids ir grāmatvedības nošķiršana, kas nozīmē, ka vertikāli integrētā uzņēmumā jābūt atsevišķai grāmatvedībai par katru no enerģijas piegādes etapiem (ražošana, piegādes tīklu uzturēšana, piegāde klientiem). Grāmatvedības nošķiršanas galvenais mērķis ir veicināt to izmaksu caurskatāmību, uz kurām pamatota produkta galīgā cena. Līdz ar to tiek veikts pirmais solis jaunu "spēlētāju" ienākšanai tirgū, jo tiem kļūst pieejama informācija par izmaksām, ar kurām jārēķinās, darbojoties noteiktā tirgū.
Nākamais nošķiršanas līmenis ir funkcionālā nošķiršana. Tā ietver prasību visām vertikāli integrēta uzņēmuma daļām darboties neatkarīgi citai no citas, kas nozīmē patstāvību lēmumu pieņemšanā un tādas informācijas neizpaušanu, kas citai vertikāli integrēta uzņēmuma daļai sniegtu priekšrocības attiecībā pret potenciālajiem konkurentiem.
Iespējama arī juridiska nošķiršana, kas nozīmē, ka vertikāli integrētam uzņēmumam jāreorganizējas, sadalīšanas ceļā izveidojot trīs (parastā gadījumā) uzņēmumus ar atsevišķu budžeta plānošanu un pārvaldi. Šajā nošķiršanas līmenī jau redzamas pazīmes, kas liecina par Savienības normatīvo aktu negatīvu ietekmi uz personas tiesībām uz īpašumu, proti, juridiskā nošķiršana liedz personai strukturēt savu uzņēmējdarbību pēc šīs personas ieskatiem. Tomēr šajā gadījumā jāatzīst, ka šāda veida ierobežojums ir proporcionāls mērķim, kura sasniegšanai tas pieņemts - veicināt konkurenci, kā rezultātā patērētāja izmaksas ir objektīvas un zemākas nekā tās būtu monopola apstākļos.
Gāzes direktīvas Preambulā vairāki punkti veltīti nacionālajiem regulatoriem. Kā galvenais regulatora uzdevums ir nodrošināt nediskriminējošu piekļuvi piegādes tīkliem, it sevišķi līdz brīdim, kad dabasgāzes piegādes tirgus liberalizēsies un cenas noteiks brīva konkurence.10 Regulatoriem ir īpaša nozīme, veicinot konkurenci par pārvades tīkliem. Tā kā šī raksta mērķis ir analizēt nošķiršanas jautājumus un "Gazprom" klauzulu, šoreiz nebūtu lietderīgi vairāk iedziļināties ar regulatoriem saistīto jautājumu izklāstā.
"Jaunā" Gāzes direktīva - īpašumtiesību nošķiršana
Pašreiz spēkā esošās Savienības tiesību normas paredz, ka pārvades tīklu darbībai jābūt juridiski un funkcionāli nošķirtai no piegādes un ražošanas aktivitātēm. Tomēr jau raksta ievadā identificētās esošā regulējuma problēmas novedušas Komisiju pie secinājuma, ka visefektīvākā un stabilākā pārvades sistēmu nošķiršana un tai sekojoša pastāvīgā interešu konflikta novēršana iespējama, tikai skaidri nošķirot pārvades sistēmas operatora un piegādātāja uzņēmuma īpašumtiesības.11
No konkurences tiesību skatu punkta, īpašumtiesību nošķiršana būtu vislabākais risinājums, ja salīdzina ar funkcionālo vai juridisko nošķiršanu, turklāt tā mazinātu diskriminācijas iespējamību dabasgāzes piegādes tirgū. No otras puses, tās īstenošana varētu radīt vairākas organizatoriskas problēmas un pat negatīvi ietekmēt galaprodukta cenu, jo viena liela vertikāli integrēta uzņēmuma darbības (uzturēšanas) izmaksas viennozīmīgi ir mazākas par trīs nelielu atsevišķu uzņēmumu darbības kopējām izmaksām.12 Turklāt īpašumtiesību nošķiršanas ideja nonāk pretrunā ar personas tiesībām uz īpašumu.
Lai no vertikāli integrēta uzņēmuma nošķirtu pārvades sistēmas operatoru un nodrošinātu, ka tas pieder no ražotāja un piegādātāja pilnīgi neatkarīgai personai, pirmkārt, ir jāreorganizē vertikāli integrētais uzņēmums un, otrkārt, jānotiek pārvades sistēmas operatora īpašnieka maiņai. Līdz ar to ir pamats atgriezties pie jautājuma par saikni starp nošķiršanu un personas tiesībām uz īpašumu, ko pašlaik vairumā gadījumu garantē dalībvalstu konstitūcijas, jo īpašumtiesību nošķiršana notiks uz tiesību normu pamata, nevis civiltiesiskās apgrozības ietvaros. Diemžēl šis aspekts "jaunās" Gāzes direktīvas piedāvājumā nemaz netiek apskatīts.
EK Līguma 295. pants nepieļauj Savienības iejaukšanos dalībvalstu tiesībās, kas regulē īpašumtiesību sistēmu tajās. Ja īpašumtiesību nošķiršana notiktu uz tieši piemērojamas Savienības tiesību normas pamata, tas būtu pretrunā EK Līguma 295. pantam. Savukārt, ja tas notiktu, pamatojoties uz dalībvalsts tiesību normu, ar kuru ieviests Savienības tiesiskais regulējums, aktuāls kļūst jautājums par kompensācijas piešķiršanu par īpašuma atsavināšanu uz likuma pamata.
Tomēr, pirmkārt, nav saprotams, kas un uz kāda pamata noteiks kompensācijas apmēru. Otrkārt, kā tiks panākts, ka kompensācija par īpašuma atsavināšanu visā Savienībā būs līdzvērtīga. Treškārt, vai Komisija ir pilnīgi pārliecināta, ka izvirzītos mērķus var sasniegt tikai ar īpašumtiesību nošķiršanas palīdzību, kam būtu jābūt galējam līdzeklim, ņemot vērā tā būtisko ietekmi uz personas tiesībām uz īpašumu (vai mērķa sasniegšanai izvēlētie līdzekļi ir proporcionāli).
Iespējams, ka īpašumtiesību nošķiršanu varētu atlikt, palielinot nacionālo regulatoru ietekmi, kā arī izveidojot spēcīgu regulatoru Savienības līmenī vienotas enerģētikas politikas attīstīšanai. Šķiet, ka "jaunā" Gāzes direktīva mēģina vienlaikus iet pa abiem šiem ceļiem, līdz ar to zaudējot kvalitāti.
"Gazprom" klauzula
Iepriekš aplūkotās īpašumtiesību nošķiršanas iespējamais tiesiskais regulējums ietverts "jaunās" Gāzes direktīvas 1. panta ceturtajā daļā.13 Savukārt šī paša panta piektajā daļā paredzēts, ka Gāzes direktīva jāpapildina ar jaunu 7.a pantu "Kontrole pār pārvades sistēmas īpašniekiem un pārvades sistēmas operatoriem".14 Šī tad arī ir tā sauktā "Gazprom" klauzula.
Minētā klauzula sastāv no divām daļām. Pirmā daļa ir aizliegums trešo valstu personām kontrolēt Savienībā esošās pārvades sistēmas vai pārvades sistēmu operatorus, ja vien tas nenonāk pretrunā Savienības starptautiskajām saistībām. Savukārt otrā daļa paredz, ka ir iespējami izņēmumi no pirmajā daļā noteiktā, ja Savienība noslēdz par to attiecīgu līgumu ar vienu vai vairākām trešajām valstīm. No "jaunās" Gāzes direktīvas papildus izriet prasība trešo valstu personām, kuras kontrolē vai kurām pieder pārvades sistēmas operators, atbilst direktīvas prasībām attiecībā uz īpašumtiesību nošķiršanu.
No vienas puses, "Gazprom" klauzula ir loģiska. Neprasot no trešo valstu personām to pašu, kas tiek prasīts no Savienības personām, proti, īpašumtiesību nošķiršanu, tiks kropļots tirgus, jo uz dažādām personām attieksies dažādas prasības. No otras puses, notiek arī zināma atgriešanās pagātnē, jo enerģētikas tirgus ar tiesiskā regulējuma palīdzību tiek pakļauts institucionālai kontrolei, ko agrāk īstenoja valsts (jo enerģētikas sektoram bija milzīga loma valsts stabilas sociālās struktūras un drošības garantēšanā), bet nākotnē to kontrolēs Savienības institūcijas.
Ar regulācijas palīdzību valsts (šajā gadījumā - Savienība) cenšas reaģēt uz to, ka tirgus acīmredzami nepilda sabiedriskās kārtības imperatīvus.15 Attaisnojums tik apjomīgai un nozīmīgai regulācijai, kāda atrodama "jaunajā" Gāzes direktīvā, ir radīt reālu konkurenci dabasgāzes piegādes tirgū un tādējādi panākt pēc iespējas zemākus tarifus patērētājiem, ņemot vērā dabasgāzes īpašo nozīmi Savienības iedzīvotāju labklājības nodrošināšanā.16
Tā kā Savienības teritorijā ar dabasgāzes piegādi tieši un netieši nodarbojas arī trešo valstu uzņēmumi, piemēram, "Gazprom", Savienībai jānodrošina "sabiedriskās kārtības imperatīvu" ievērošana arī no trešo valstu uzņēmumu puses, padarot dabasgāzes piegādi par ekonomiski pamatotu tirgus aktivitāti un novēršot tās izmantošanu politisku mērķu sasniegšanai. Līdz ar to var uzskatīt, ka "Gazprom" klauzula, no tiesiskā viedokļa, uzskatāma par samērīgu prasību trešo valstu personām, kuras vēlas kļūt par pārvades sistēmu operatoriem vai pārvades sistēmu īpašniekiem.
Secinājumi
Latvijas Republikas Ekonomikas ministrijas interneta mājaslapā pieejama informācija par Latvijas nostāju attiecībā uz "jauno" Gāzes direktīvu.17 Latvijas nostāja pamatā balstās uz sociālekonomiskiem apsvērumiem (nepietiekami izvērtētas jauno dalībvalstu tirgus īpatnības un specifika, tirgus reģionā ir gandrīz pilnībā izolēts). Tāpat arī tiek uzsvērta nepieciešamība izstrādāt īpašumtiesību nošķiršanai alternatīvu nošķiršanas modeli. Diemžēl publiski nav pieejama plašāka argumentācija Latvijas nostājai šajā jautājumā.
Šajā rakstā tika norādīts, ka paredzamā īpašumtiesību nošķiršana rada vairākus jautājumus par tās atbilstību personas tiesībām uz īpašumu, kā arī par tās iespējamo ieviešanas mehānismu savietojamību ar EK Līgumu un it īpaši tā 295. pantu. Īpašumtiesību nošķiršana, no tiesību viedokļa, būtu vērtējama kā galēji radikāls solis dabasgāzes piegādes sektorā Komisijas izvirzīto mērķu sasniegšanai. Pirms šāda soļa Komisijai būtu jāargumentē, kādēļ līdzšinējie nošķiršanas veidi - funkcionālā un juridiskā nošķiršana - nespēj panākt reālu konkurenci dabasgāzes piegādes tirgū. Turklāt būtu nepieciešams arī izvērtēt, vai nacionālo regulatoru pilnvaru palielināšana un Savienības vienotā regulatora izveidošana nevarētu atsvērt šādus trūkumus.
Attiecībā uz "Gazprom" klauzulu jāatzīst, ka piedāvātā regulējuma ietvaros tā uzskatāma par nepieciešamu un samērīgu līdzekli Komisijas izvirzīto mērķu sasniegšanā, jo, raugoties no tiesiskā viedokļa, tās mērķis ir nevis trešo valstu "spēlētāju" izslēgšana no Savienības dabasgāzes piegādes tirgus, bet gan vienlīdzīgu apstākļu radīšana visiem šī tirgus dalībniekiem reālas un nediskriminējošas konkurences izveidošanas nolūkā. Būtu grūti atrast tiesiskus argumentus, lai iebilstu pret šīs klauzulas ietveršanu Gāzes direktīvā.
Iespējams, ka šajā rakstā veiktā atsevišķu īpašumtiesību nošķiršanas institūta un "Gazprom" klauzulas tiesisko aspektu analīze un secinājumi varētu būt noderīgi Latvijas nostājas attiecībā uz "jauno" Gāzes direktīvu argumentēšanā.
1 Sk.: G. Sloga. Mana valsts man nedara godu. Pilna intervija ar ES Enerģētikas komisāru Andri Piebalgu, 17.12.2007. Pieejama: http://www.vdiena.lv/lat/politics/talking/interviews/mana_valsts_man_ nedara_godu_pilna_intervija_ar_es_energjeetikas_komisaaru_andri_piebalgu [skatīts 15.01.2008.]
2 Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 98/30/EK atcelšanu, OJ L 176, 23.01.2004., 57. lpp.
3 Sk., piemēram, Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2003/54/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz elektroenerģijas iekšējo tirgu un par Direktīvas 96/92/EK atcelšanu, OJ L 176, 23.01.2004., 37. lpp.
4 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu, 4. lpp. Available: [skatīts 15.01.2008.]
5 Turpat.
6 P.J. Slot, A. Skudder. Common Features of Community Law Regulation in the Network-Bound Sectors (2001) 38 CML Rev., p. 87.
7 Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54/EC and 2003/55/EC on the Internal Market in Electricity and Natural Gas, p. 3. Available: http://ec.europa.eu/energy/electricity/legislation/doc/notes_for_ implementation_2004/unbundling_en.pdf [skatīts 15.01.2008.]
8 M. Klein. Competition in network industries. World Bank Policy Research Paper p. 3. Available: http://www-wds.worldbank.org/external/dafault/WDSCContentServer/IW3P/IB/1996/04/01/000009265-39610221 13427/Rendered/PDF/multi0page.pdf [skatīts 15.01.2008.]
9 94/119/EC: Commission Decision of 21 December 1993 concerning a refusal to grant access to the facilities of the port of Rødby (Denmark), para. 12, OJ L 055, 26.04.1994., p. 52.
10 Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 98/30/EK atcelšanu, Preambulas 13. un 15. punkts, OJ L 176, 23.01.2004., 57. lpp.
11 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu, 5. lpp. Available: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=COM:2007:0529:FIN:LV:PDF [skatīts 15.01.2008.]
12 D. Geradin. Twenty years of liberalisation of network industries in the European Union: Where do we go now? p. 10. Available: [skatīts 15.01.2008.]
13 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu. Available: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=COM:2007:0529:FIN:LV:PDF [skatīts 15.01.2008.]
14 Turpat.
15 P.S. Dempsey. Market failure and regulatory failure as catalysts for political change: the choice between imperfect regulation and imperfect competition. 46 Wash. & Lee L. Rev. p. 14.
16 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu, 2. lpp. Available: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=COM:2007:0529:FIN:LV:PDF [skatīts 15.01.2008.] Sk. arī: P.S. Dempsey. Market failure and regulatory failure as catalysts for political change: the choice between imperfect regulation and imperfect competition. 46 Wash. & Lee L. Rev. p. 16.
17 Sk.: [skatīts 17.01.2008.]
LL.M MĀRTIŅŠ TARLAPS, zvērinātu advokātu biroja "Lejiņš, Torgāns un partneri" jurists
Šobrīd Eiropas Savienībā ir spēkā tā sauktā Elektroenerģijas un dabasgāzes tirgus otrā likumdošanas pakete, kurā ietilpst arī 2003. gada 26. jūnija Direktīva 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 98/30/EK atcelšanu,2 turpmāk - Gāzes direktīva (šī likumdošanas pakete vienlaikus regulē arī elektroenerģijas iekšējo tirgu, piemērojot līdzīgus principus un noteikumus3).
Spēkā esošais regulējums noteic, ka "tīkla ekspluatācijai jābūt juridiski un funkcionāli nošķirtai no piegādes un ražošanas darbībām".4 Tomēr Komisija norāda, ka līdzšinējā pieredze liecina par trim galvenajām problēmām esošajā regulējumā:
a) pārvades sistēmas operators pret uzņēmumiem, ar kuriem tas saistīts, var attiekties labāk nekā pret konkurējošām trešajām personām;
b) nav iespējams garantēt nediskriminējošu piekļuvi informācijai;
c) integrētā uzņēmumā ir izkropļoti investēšanas stimuli.5
Ņemot vērā šos argumentus, Komisija piedāvā grozīt Gāzes direktīvu, lai novērstu minētās problēmas. Savukārt, lai izvērtētu "jaunās" Gāzes direktīvas saturu, šajā rakstā tuvāk tiks aplūkoti nošķiršanas veidi un to īpašības, kā arī izvērtēts tā sauktās "Gazprom" klauzulas saturs.
Piegādes tīkli un vertikāli integrēti uzņēmumi
Gan dabasgāzes, gan arī elektroenerģijas piegādes nozares galvenā specifika ir atkarība no fiksētiem piegādes tīkliem - angliski šīs nozares apzīmē kā network-bound sectors. Minētās nozares raksturo šādas papildu pazīmes:
a) piegādes tīkli ir dabisks monopols vai de facto monopols;
b) milzīgās investīcijas, kas nepieciešamas jaunu piegādes tīklu izveidei, kā arī stingrie vides aizsardzības un drošības ierobežojumi padara šo tīklu dublēšanu ekonomiski neizdevīgu un grūti īstenojamu;
c) pieeja piegādes tīkliem un to savstarpēja saslēgšana ir būtisks priekšnoteikums jaunu dalībnieku ienākšanai tirgū;
d) piegādes tīkli ir vitāli svarīgi ekonomikas attīstībai.6
Turklāt gan dabasgāzes, gan arī elektroenerģijas piegādes nozarēs pamatā darbojas vertikāli integrētie uzņēmumi (vertically integrated undertakings). Kā skaidro Komisija, vertikāli integrēts uzņēmums vienlaikus darbojas gāzes ražošanas vai piegādes jomā un:
a) piegādes tīklu pārvalde notiek tās pašas juridiskās struktūras ietvaros; vai
b) piegādes tīklu pārvaldi realizē juridiski nošķirts piegādes tīklu uzņēmums, kuru kontrolē ražošanas vai piegādes uzņēmums vai mātesuzņēmums, kas kontrolē ražošanas vai piegādes uzņēmumu, vai arī
c) nošķirts piegādes tīklu uzņēmums kā mātesuzņēmums kontrolē ražošanas vai piegādes uzņēmumu kā meitasuzņēmumu.7
Ja minētais tiek skatīts EK Līguma 2. panta kontekstā, ir skaidrs, ka Komisijai nevar būt pieņemama pašreizējā situācija ar piegādes tīkliem un Komisijas iejaukšanās, radot jaunu regulējumu, ir neizbēgama un pašsaprotama.
Būtiskās infrastruktūras doktrīna, nošķiršana un regulatora uzraudzība
Līdzšinējais nozares regulējums, arī Gāzes direktīva, ir vērsts uz potenciālo konkurenci, respektīvi, uz tādu apstākļu radīšanu, kas veicinātu konkurenci dabasgāzes iekšējā tirgū. Ja iekļūšana tirgū ir vienkārša un ja tās izmaksas ir mazas, tad radīsies iespējamie konkurenti, kas iesaistīsies tirgū, cenām kļūstot pārāk augstām, tādējādi panākot cenu līmeņa samazināšanu konkurences ceļā.8
Šo rezultātu var sasniegt, radot konkurenci pārvades tīkla ietvaros vai starp pārvades tīkliem, vai arī radot konkurenci par pārvades tīkliem. Lai veicinātu konkurenci dažādās nozarēs, to skaitā arī dabasgāzes piegādē, var izmantot būtiskās infrastruktūras doktrīnu (essential facilities doctrine), nošķiršanu (unbundling), kā arī regulatora uzraudzību.
Sealink lieta labi ilustrē būtiskas infrastruktūras doktrīnu. Uzņēmums, kam piederēja osta un prāmju līnija, izmantojot savu īpašo stāvokli (ostas īpašnieks), radīja dažādus šķēršļus citam uzņēmumam, kas arī vēlējās atvērt prāmju līniju tajā pašā maršrutā. Komisija secināja, ka šajā gadījumā pirmajam uzņēmumam pieder būtiska infrastruktūra jeb "infrastruktūra, bez kuras tās īpašnieka konkurentiem ir liegta iespēja piedāvāt savus pakalpojumus klientiem, un piekļuves liegšana šai infrastruktūrai uzskatāma par dominējošā stāvokļa izmantošanu".9
Tā kā dominējoša stāvokļa izmantošana ir pretrunā EK Līguma 82. pantam, būtiskas infrastruktūras īpašniekam jāgarantē pieeja šai infrastruktūrai citām personām, kas to vēlas izmantot, ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādus tas attiecina uz sevi. Tomēr jānorāda, ka būtiskas infrastruktūras doktrīna vērsta uz konkurences radīšanu pārvades tīkla ietvaros, tā ir piemērojama tikai konkrētiem gadījumiem un tai nav tūlītējas un visaptverošas ietekmes uz tirgu. Tādēļ nepieciešami citi līdzekļi konkurences veicināšanai.
Dabasgāzes un elektroenerģijas piegādes nozarēs ir ieviesta dažādu līmeņu nošķiršana (unbundling). Vienkāršākais nošķiršanas veids ir grāmatvedības nošķiršana, kas nozīmē, ka vertikāli integrētā uzņēmumā jābūt atsevišķai grāmatvedībai par katru no enerģijas piegādes etapiem (ražošana, piegādes tīklu uzturēšana, piegāde klientiem). Grāmatvedības nošķiršanas galvenais mērķis ir veicināt to izmaksu caurskatāmību, uz kurām pamatota produkta galīgā cena. Līdz ar to tiek veikts pirmais solis jaunu "spēlētāju" ienākšanai tirgū, jo tiem kļūst pieejama informācija par izmaksām, ar kurām jārēķinās, darbojoties noteiktā tirgū.
Nākamais nošķiršanas līmenis ir funkcionālā nošķiršana. Tā ietver prasību visām vertikāli integrēta uzņēmuma daļām darboties neatkarīgi citai no citas, kas nozīmē patstāvību lēmumu pieņemšanā un tādas informācijas neizpaušanu, kas citai vertikāli integrēta uzņēmuma daļai sniegtu priekšrocības attiecībā pret potenciālajiem konkurentiem.
Iespējama arī juridiska nošķiršana, kas nozīmē, ka vertikāli integrētam uzņēmumam jāreorganizējas, sadalīšanas ceļā izveidojot trīs (parastā gadījumā) uzņēmumus ar atsevišķu budžeta plānošanu un pārvaldi. Šajā nošķiršanas līmenī jau redzamas pazīmes, kas liecina par Savienības normatīvo aktu negatīvu ietekmi uz personas tiesībām uz īpašumu, proti, juridiskā nošķiršana liedz personai strukturēt savu uzņēmējdarbību pēc šīs personas ieskatiem. Tomēr šajā gadījumā jāatzīst, ka šāda veida ierobežojums ir proporcionāls mērķim, kura sasniegšanai tas pieņemts - veicināt konkurenci, kā rezultātā patērētāja izmaksas ir objektīvas un zemākas nekā tās būtu monopola apstākļos.
Gāzes direktīvas Preambulā vairāki punkti veltīti nacionālajiem regulatoriem. Kā galvenais regulatora uzdevums ir nodrošināt nediskriminējošu piekļuvi piegādes tīkliem, it sevišķi līdz brīdim, kad dabasgāzes piegādes tirgus liberalizēsies un cenas noteiks brīva konkurence.10 Regulatoriem ir īpaša nozīme, veicinot konkurenci par pārvades tīkliem. Tā kā šī raksta mērķis ir analizēt nošķiršanas jautājumus un "Gazprom" klauzulu, šoreiz nebūtu lietderīgi vairāk iedziļināties ar regulatoriem saistīto jautājumu izklāstā.
"Jaunā" Gāzes direktīva - īpašumtiesību nošķiršana
Pašreiz spēkā esošās Savienības tiesību normas paredz, ka pārvades tīklu darbībai jābūt juridiski un funkcionāli nošķirtai no piegādes un ražošanas aktivitātēm. Tomēr jau raksta ievadā identificētās esošā regulējuma problēmas novedušas Komisiju pie secinājuma, ka visefektīvākā un stabilākā pārvades sistēmu nošķiršana un tai sekojoša pastāvīgā interešu konflikta novēršana iespējama, tikai skaidri nošķirot pārvades sistēmas operatora un piegādātāja uzņēmuma īpašumtiesības.11
No konkurences tiesību skatu punkta, īpašumtiesību nošķiršana būtu vislabākais risinājums, ja salīdzina ar funkcionālo vai juridisko nošķiršanu, turklāt tā mazinātu diskriminācijas iespējamību dabasgāzes piegādes tirgū. No otras puses, tās īstenošana varētu radīt vairākas organizatoriskas problēmas un pat negatīvi ietekmēt galaprodukta cenu, jo viena liela vertikāli integrēta uzņēmuma darbības (uzturēšanas) izmaksas viennozīmīgi ir mazākas par trīs nelielu atsevišķu uzņēmumu darbības kopējām izmaksām.12 Turklāt īpašumtiesību nošķiršanas ideja nonāk pretrunā ar personas tiesībām uz īpašumu.
Lai no vertikāli integrēta uzņēmuma nošķirtu pārvades sistēmas operatoru un nodrošinātu, ka tas pieder no ražotāja un piegādātāja pilnīgi neatkarīgai personai, pirmkārt, ir jāreorganizē vertikāli integrētais uzņēmums un, otrkārt, jānotiek pārvades sistēmas operatora īpašnieka maiņai. Līdz ar to ir pamats atgriezties pie jautājuma par saikni starp nošķiršanu un personas tiesībām uz īpašumu, ko pašlaik vairumā gadījumu garantē dalībvalstu konstitūcijas, jo īpašumtiesību nošķiršana notiks uz tiesību normu pamata, nevis civiltiesiskās apgrozības ietvaros. Diemžēl šis aspekts "jaunās" Gāzes direktīvas piedāvājumā nemaz netiek apskatīts.
EK Līguma 295. pants nepieļauj Savienības iejaukšanos dalībvalstu tiesībās, kas regulē īpašumtiesību sistēmu tajās. Ja īpašumtiesību nošķiršana notiktu uz tieši piemērojamas Savienības tiesību normas pamata, tas būtu pretrunā EK Līguma 295. pantam. Savukārt, ja tas notiktu, pamatojoties uz dalībvalsts tiesību normu, ar kuru ieviests Savienības tiesiskais regulējums, aktuāls kļūst jautājums par kompensācijas piešķiršanu par īpašuma atsavināšanu uz likuma pamata.
Tomēr, pirmkārt, nav saprotams, kas un uz kāda pamata noteiks kompensācijas apmēru. Otrkārt, kā tiks panākts, ka kompensācija par īpašuma atsavināšanu visā Savienībā būs līdzvērtīga. Treškārt, vai Komisija ir pilnīgi pārliecināta, ka izvirzītos mērķus var sasniegt tikai ar īpašumtiesību nošķiršanas palīdzību, kam būtu jābūt galējam līdzeklim, ņemot vērā tā būtisko ietekmi uz personas tiesībām uz īpašumu (vai mērķa sasniegšanai izvēlētie līdzekļi ir proporcionāli).
Iespējams, ka īpašumtiesību nošķiršanu varētu atlikt, palielinot nacionālo regulatoru ietekmi, kā arī izveidojot spēcīgu regulatoru Savienības līmenī vienotas enerģētikas politikas attīstīšanai. Šķiet, ka "jaunā" Gāzes direktīva mēģina vienlaikus iet pa abiem šiem ceļiem, līdz ar to zaudējot kvalitāti.
"Gazprom" klauzula
Iepriekš aplūkotās īpašumtiesību nošķiršanas iespējamais tiesiskais regulējums ietverts "jaunās" Gāzes direktīvas 1. panta ceturtajā daļā.13 Savukārt šī paša panta piektajā daļā paredzēts, ka Gāzes direktīva jāpapildina ar jaunu 7.a pantu "Kontrole pār pārvades sistēmas īpašniekiem un pārvades sistēmas operatoriem".14 Šī tad arī ir tā sauktā "Gazprom" klauzula.
Minētā klauzula sastāv no divām daļām. Pirmā daļa ir aizliegums trešo valstu personām kontrolēt Savienībā esošās pārvades sistēmas vai pārvades sistēmu operatorus, ja vien tas nenonāk pretrunā Savienības starptautiskajām saistībām. Savukārt otrā daļa paredz, ka ir iespējami izņēmumi no pirmajā daļā noteiktā, ja Savienība noslēdz par to attiecīgu līgumu ar vienu vai vairākām trešajām valstīm. No "jaunās" Gāzes direktīvas papildus izriet prasība trešo valstu personām, kuras kontrolē vai kurām pieder pārvades sistēmas operators, atbilst direktīvas prasībām attiecībā uz īpašumtiesību nošķiršanu.
No vienas puses, "Gazprom" klauzula ir loģiska. Neprasot no trešo valstu personām to pašu, kas tiek prasīts no Savienības personām, proti, īpašumtiesību nošķiršanu, tiks kropļots tirgus, jo uz dažādām personām attieksies dažādas prasības. No otras puses, notiek arī zināma atgriešanās pagātnē, jo enerģētikas tirgus ar tiesiskā regulējuma palīdzību tiek pakļauts institucionālai kontrolei, ko agrāk īstenoja valsts (jo enerģētikas sektoram bija milzīga loma valsts stabilas sociālās struktūras un drošības garantēšanā), bet nākotnē to kontrolēs Savienības institūcijas.
Ar regulācijas palīdzību valsts (šajā gadījumā - Savienība) cenšas reaģēt uz to, ka tirgus acīmredzami nepilda sabiedriskās kārtības imperatīvus.15 Attaisnojums tik apjomīgai un nozīmīgai regulācijai, kāda atrodama "jaunajā" Gāzes direktīvā, ir radīt reālu konkurenci dabasgāzes piegādes tirgū un tādējādi panākt pēc iespējas zemākus tarifus patērētājiem, ņemot vērā dabasgāzes īpašo nozīmi Savienības iedzīvotāju labklājības nodrošināšanā.16
Tā kā Savienības teritorijā ar dabasgāzes piegādi tieši un netieši nodarbojas arī trešo valstu uzņēmumi, piemēram, "Gazprom", Savienībai jānodrošina "sabiedriskās kārtības imperatīvu" ievērošana arī no trešo valstu uzņēmumu puses, padarot dabasgāzes piegādi par ekonomiski pamatotu tirgus aktivitāti un novēršot tās izmantošanu politisku mērķu sasniegšanai. Līdz ar to var uzskatīt, ka "Gazprom" klauzula, no tiesiskā viedokļa, uzskatāma par samērīgu prasību trešo valstu personām, kuras vēlas kļūt par pārvades sistēmu operatoriem vai pārvades sistēmu īpašniekiem.
Secinājumi
Latvijas Republikas Ekonomikas ministrijas interneta mājaslapā pieejama informācija par Latvijas nostāju attiecībā uz "jauno" Gāzes direktīvu.17 Latvijas nostāja pamatā balstās uz sociālekonomiskiem apsvērumiem (nepietiekami izvērtētas jauno dalībvalstu tirgus īpatnības un specifika, tirgus reģionā ir gandrīz pilnībā izolēts). Tāpat arī tiek uzsvērta nepieciešamība izstrādāt īpašumtiesību nošķiršanai alternatīvu nošķiršanas modeli. Diemžēl publiski nav pieejama plašāka argumentācija Latvijas nostājai šajā jautājumā.
Šajā rakstā tika norādīts, ka paredzamā īpašumtiesību nošķiršana rada vairākus jautājumus par tās atbilstību personas tiesībām uz īpašumu, kā arī par tās iespējamo ieviešanas mehānismu savietojamību ar EK Līgumu un it īpaši tā 295. pantu. Īpašumtiesību nošķiršana, no tiesību viedokļa, būtu vērtējama kā galēji radikāls solis dabasgāzes piegādes sektorā Komisijas izvirzīto mērķu sasniegšanai. Pirms šāda soļa Komisijai būtu jāargumentē, kādēļ līdzšinējie nošķiršanas veidi - funkcionālā un juridiskā nošķiršana - nespēj panākt reālu konkurenci dabasgāzes piegādes tirgū. Turklāt būtu nepieciešams arī izvērtēt, vai nacionālo regulatoru pilnvaru palielināšana un Savienības vienotā regulatora izveidošana nevarētu atsvērt šādus trūkumus.
Attiecībā uz "Gazprom" klauzulu jāatzīst, ka piedāvātā regulējuma ietvaros tā uzskatāma par nepieciešamu un samērīgu līdzekli Komisijas izvirzīto mērķu sasniegšanā, jo, raugoties no tiesiskā viedokļa, tās mērķis ir nevis trešo valstu "spēlētāju" izslēgšana no Savienības dabasgāzes piegādes tirgus, bet gan vienlīdzīgu apstākļu radīšana visiem šī tirgus dalībniekiem reālas un nediskriminējošas konkurences izveidošanas nolūkā. Būtu grūti atrast tiesiskus argumentus, lai iebilstu pret šīs klauzulas ietveršanu Gāzes direktīvā.
Iespējams, ka šajā rakstā veiktā atsevišķu īpašumtiesību nošķiršanas institūta un "Gazprom" klauzulas tiesisko aspektu analīze un secinājumi varētu būt noderīgi Latvijas nostājas attiecībā uz "jauno" Gāzes direktīvu argumentēšanā.
1 Sk.: G. Sloga. Mana valsts man nedara godu. Pilna intervija ar ES Enerģētikas komisāru Andri Piebalgu, 17.12.2007. Pieejama: http://www.vdiena.lv/lat/politics/talking/interviews/mana_valsts_man_ nedara_godu_pilna_intervija_ar_es_energjeetikas_komisaaru_andri_piebalgu [skatīts 15.01.2008.]
2 Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 98/30/EK atcelšanu, OJ L 176, 23.01.2004., 57. lpp.
3 Sk., piemēram, Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2003/54/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz elektroenerģijas iekšējo tirgu un par Direktīvas 96/92/EK atcelšanu, OJ L 176, 23.01.2004., 37. lpp.
4 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu, 4. lpp. Available: [skatīts 15.01.2008.]
5 Turpat.
6 P.J. Slot, A. Skudder. Common Features of Community Law Regulation in the Network-Bound Sectors (2001) 38 CML Rev., p. 87.
7 Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54/EC and 2003/55/EC on the Internal Market in Electricity and Natural Gas, p. 3. Available: http://ec.europa.eu/energy/electricity/legislation/doc/notes_for_ implementation_2004/unbundling_en.pdf [skatīts 15.01.2008.]
8 M. Klein. Competition in network industries. World Bank Policy Research Paper p. 3. Available: http://www-wds.worldbank.org/external/dafault/WDSCContentServer/IW3P/IB/1996/04/01/000009265-39610221 13427/Rendered/PDF/multi0page.pdf [skatīts 15.01.2008.]
9 94/119/EC: Commission Decision of 21 December 1993 concerning a refusal to grant access to the facilities of the port of Rødby (Denmark), para. 12, OJ L 055, 26.04.1994., p. 52.
10 Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 98/30/EK atcelšanu, Preambulas 13. un 15. punkts, OJ L 176, 23.01.2004., 57. lpp.
11 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu, 5. lpp. Available: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=COM:2007:0529:FIN:LV:PDF [skatīts 15.01.2008.]
12 D. Geradin. Twenty years of liberalisation of network industries in the European Union: Where do we go now? p. 10. Available: [skatīts 15.01.2008.]
13 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu. Available: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=COM:2007:0529:FIN:LV:PDF [skatīts 15.01.2008.]
14 Turpat.
15 P.S. Dempsey. Market failure and regulatory failure as catalysts for political change: the choice between imperfect regulation and imperfect competition. 46 Wash. & Lee L. Rev. p. 14.
16 COM(2007) 529 Komisijas priekšlikums Direktīvai, ar ko groza Direktīvu 2003/55/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu, 2. lpp. Available: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=COM:2007:0529:FIN:LV:PDF [skatīts 15.01.2008.] Sk. arī: P.S. Dempsey. Market failure and regulatory failure as catalysts for political change: the choice between imperfect regulation and imperfect competition. 46 Wash. & Lee L. Rev. p. 16.
17 Sk.: [skatīts 17.01.2008.]
LL.M MĀRTIŅŠ TARLAPS, zvērinātu advokātu biroja "Lejiņš, Torgāns un partneri" jurists